幽灵，一个公投的幽灵，在台湾的上空游荡。为了对抗这个幽灵，所有的台湾执政党都跨越时空团结起来了——正确来说，是在野时深情地召唤它、执政时又对它抱有深深的恐惧与不安。 自二次世界大战结束后，两岸因国共内战而陷入长期的军事对峙，台湾人对于自身特殊而随时可能变幻的“国家地位”，总有着深刻的焦虑。其中一个宣泄焦虑的方法，便是透过最能彰显“主权在民”原则的“公民投票”行动，来确认自身的诉求得以伸张，也确保在战争阴影下，自己的民意仍有“被世界听见”的机会。 只是，当“人民主权”从鸟笼中放出来时，却长成了所有人都意想不到的模样。近两年，台湾公投的案由，都是看似与“国家前途”无关的“国内”议题。但到了最后动员阶段，非常明显地，统独议题——或者说中美台三角关系——依然以不同的形式渗透进不同的题目当中，让赛局更形复杂，揉合著民生议题与国族认同，难分难解。任何人想要用议题或国族的单一角度来讨论它，都将沦为片面解读，难窥全貌。 二十世纪公投小史：以“主权在民”对抗“中国霸权” 按照中华民国《宪法》框架，选举、罢免、创制、复决一直都是四大主要权力，人民不只可以选举自己想要的领袖与代表，也可以对重大政策表达支持或否决之意。不过，就如同所有中华民国的制度设计一样，在1945年后，只要加上了“台湾元素”，一切的发展就会往一个谁也没有料想过的方向前进，并长出了让人意想不到的果实。 1947年二月至三月间，台湾发生“二二八事件”，让许多台籍菁英对中华民国政府失望透顶，不少在此时萌生了强烈的台独意识。六月，台独行动者廖文奎等五人在上海成立“台湾再解放联盟”，意指：国民党自日本人手中解放了台湾，但因其贪污腐败，所以台湾人必须自己再解放台湾一次。 在同年的七至八月间，联盟在上海向美国特使魏德迈递交一份“处理台湾意见书”，提出关于台湾“托管”和“公投”的八项主张。 当中，除了主张《大西洋宪章》应实施于台湾、要求台湾人有权出席对日和约会议之外，最重要的，便是提出“台湾的归属问题，应在对日和约会议重新讨论，但必须尊重台湾人的意志，应举行公民投票来决定”、“但在举行公民投票以前，应准台湾人先脱离中国，而暂时置于『联合国托治理事会』管理之下”等基进的台湾主权诉求。 在廖文毅等人的设想中，台湾有权进行公民投票，决定自身（台湾与澎湖群岛）属于中国、脱离中国独立或属于他国。这份文件中对“台湾人民主权”的框架设定，可说是战后台独运动的滥觞之一。由文本与提交的过程可以看出来，廖文毅等人起草时，其战略原理颇类似于香港雨伞运动后出现的“自决派”，意图以“全民公投”这一工具，作为对抗政权强势统治的武器。 1949年后，台湾进入漫长的戒严时期。虽然“台湾独立”的目标乍看之下遥不可及，但“公投”元素一直都被运动保留下来。民进党的党纲之一，即是“台湾前途由台湾人民自主决定”，被称为台独党纲，具体的作法，即是以公投决定台湾的国土区域与国际地位问题。 而在这段台湾公投史中，有一个人的名字难以被忽略。他是已经逝世、被昵称为“蔡公投”的民进党前立委蔡同荣。 前民进党立委蔡同荣，出身台湾嘉义，于1990年召集成立“公民投票促进会”，旨在“推动台湾立法保障公民的直接民主权力”，数度发起集会、游行、大大小小宣讲来推动其公投主张。1991年，蔡同荣与同党立委共同提出台湾史上第一个《公民投票法》草案，并未立即通过，但“公投”一词在那数年之间，成为台湾民间热议、国台办也高度注目的话题。 蔡同荣在提案中，开宗明义地写道：公投是指经由选举人直接投票决定全国性之重要政策，并由选举人总数5%连署，向行政院提出，经半数通过的公民投票案，政府应执行。当中最引人注目的，莫过于被称为“不设限条款”或“台独公投”的规定，即允许人民就台湾主权、领土、国号、国旗、国歌等进行公投。 2003年，经过在立法院内的数波角力折冲，《公民投票法》即将在年底通过。11月26日，法案表决的前一日，当时的国台办发言人张铭清在会见记者时，明确地批评“陈水扁当局提出『公投』、『制宪』及建立『台湾国』，而且打着推进『民主化』的旗号，实际上在实现其『台独』主张，这是对一个中国原则的严重挑衅...” 隔日，台湾立法院三读通过《公民投票法》，但条文给“公投决定台湾前途”的可能性，加上了重重限制，公投能复决法律、立法原则、重大政策、宪法修正案，但不得创制宪法。 除此之外，当时的法案并加入“防御性公投”条款，规定“当国家遭受外力威胁，致国家主权有改变之虞，总统得经行政院院会之决议，就攸关国家安全事项，交付公民投票”，这条法令意味着，当敌军兵临城下时，台湾总统将有权发动关于国家地位的公投，让民众有机会向国际社会表明“维持国家独立”的意志。 虽然看似给予了台湾人民“主权在民”的神圣权利，但当时通过的条文版本中，投票结果必须达全国投票权人总数二分之一、有效投票数超过二分之一同意，超高门槛，被当时的台湾团结联盟党团批评为“鸟笼公投”，也种下了日后再修法的种子。 值得一提的是，在《公投法》订定的过程中，蔡同荣的“主权公投不设限条款”，其实一度也进入立法程序中。但在表决时，包括蔡同荣在内的民进党团成员却多投下“弃权”票。 一生致力于推动公投的蔡同荣，虽然最后接受法案折冲的结果，但在当年接受媒体访问时，不无遗憾地说，“民进党正式拿牌子说弃权，最后只有14票赞成。民进党攻击人家（国民党与亲民党联盟版的法案）是『鸟笼公投』；但人家现在要让你投票，现在鸟笼门打开了，你又不飞出去。” “主权在民”这只猛禽出笼后，是否真的能够永远不拂逆一党一派之意？又或者会让所有自诩“专业”的政治工作者都感到恐惧？ 不只一名资深的民进党政治幕僚私下回顾，在当年表决时，“大家想一想，万一台湾人因为害怕战争或种种原因，公投结果出来，要放弃独立，你怎么办？”欲以公投方式落实“主权在民原则”、甚至将国家地位交付全民一次性投票的复杂与凶险，可见一斑。 2004年3月20日，时任总统的陈水扁，根据最新通过的《公投法》防御性条款，提出台湾史上全国性公民投票第一案及第二案：一案主张台湾应“强化国防”、另一案主张与中共“对等谈判”，但皆因投票人数未达投票权人数二分之一，而遭到否决。 总体而言，2003年《公投法》立法过程，是欲将神圣的“人民作主”原则落实在议会立法折冲的过程中，原本在戒严时期相对纯粹的“独立”、“自主”诉求，开始因为进入现实政治运作场域，而变得模糊暧昧。伴随着民进党第一次执政的各种生涩、错误与各种充满争议的“折冲妥协”操作，让不少民众认定民进党丧失理想，也连带对台独、台湾人民当家作主等政治语言失去兴趣。 当“统独公投”的争议稍歇，地方的民权开始练习作主 2008年，在台湾社会对民进党与统独议题的反感氛围下，国民党打出“不统、不独、不武”和“与中共协商、台海保持一百年和平”的竞选口号，重返执政。 新任总统马英九既对两岸关系采取“和平谈判”路线，自不会发动针对台湾国家地位的公投。台湾“全国性公投”的脚步，自此沉寂了十年。自2008年与总统大选同时投票的第三案至第六案（中华民国务实返联公投）后，有整整十年未再举办全国性公投，直到2017年《公投法》门槛修低，才让2018年地方选举一口气出现“第七案至十六案”的公投热潮。 但这并不意味着“公投”运动的结果，一直都是国族路线的战场，完全未能落实“主权在民”理想。经过数十年来的剧烈讨论，“公投、自主”的种子，开始在地方议题上悄悄发芽。 在2003年的《公投法》版本中，规定公投分有全国性、地方性两种。当全国性的公投争辩得如火如荼，各地的政治人物与公民团体也纷纷开始尝试使用公投作为武器，改写地方政治的未来。在其中，最常使用“公投决胜负”的题目，可谓是台湾三大离岛澎湖、金门、马祖是否开放设立赌场的争议。 迄今为止，已经举办过的五次地方性公民投票案中，有四个都是“离岛赌场”争议。仅有第一案例外。台湾史上第一案地方性公投，发生在2008年11月15日，由高雄市教师会薛宗煌领衔提出“高雄市降低国中小班级人数”公民投票案，最后并未通过。 2009年，因为《离岛建设条例》中规定离岛可经公民投票后合法设立赌场（台湾赌博为违法行为），且离岛排除了《公投法》中投票率必须过半的规定，换句话说，不管投票率高低，只要同意票“赢一票就算赢”，给了澎湖促赌方莫大的信心，认为胜券在握，遂发动公投。然而，在正反方激烈辩论后，最后由反对方以些微票数胜出，否决了在澎湖成立赌场之议。 2012年，马祖亦举行赌场公投，由正方胜出，成为台湾史上第一个正式“通过”的公民投票案，但最后在种种因素交会，马祖赌场并未真正落实，公投“通过”的效力也依法在两年后失效。 这也是台湾地方公投唯一一次“通过”的纪录，此后的2016年的“澎湖二次赌场公投”、2017年的金门赌场公投，反对方皆以大比数获胜，否决了在离岛设立赌场的提案。此后四年，台湾未再出现地方性公民投票案，一直到今（2021）年，新竹市再度提出“喝好水公投”为止。 不过，当澎湖二次赌场公投、金门赌场公投逐渐落幕之时，历史的钟摆再度晃动，勾动全民心弦的“全国性公投”，随着三一八学运的狂潮、民进党重返执政与美中脱钩的全球新冷战局势，又渐渐走回历史舞台。只是，这一次，它现身的方式更为多元、复杂而更难以被简化理解。 2018年的“亡国感”创伤、2021年的藻礁与四大公投浪潮 2015年4月10日，三一八学运“撤出立法院”周年，运动中的指标人物黄国昌、林飞帆等人，与民进党前党主席林义雄、数个公民团体一同“重返立法院”，要求“补正公投法、修改选罢法、还权于民、人民当家”，要求修改旧版《公投法》与“罢免政治人物”相关规定，废止“极不合理的超高门槛”，“夺回属于国家主人的权利”。 2016年，台湾政党第三次轮替，民进党推派的候选人蔡英文成为新任总统，民进党亦首次成为国会第一大党。2017年12月12日，《公投法》修正案三读通过，提案门槛、连署人数与通过门槛全部下修，并放宽投票年龄至18岁，打破过去被形容为“鸟笼公投”的投票人数达总选举人数二分之一以上、有效投票数超过二分之一同意的限制。 自这一年开始，“人民主权”的鸟儿，终于被放出笼外。 2018年，因为2017年的《公投法》门槛下修，一次出现了十个全国公投提案，与当年的县市地方选举一同举办。当中包括同性婚姻、性别平等（同志议题）教育是否加入学校教材、空气污染、燃煤发电、日本核灾地区食品进口、2020东京奥运台湾队伍正名等议题。 其中，最为人瞩目的，当数被称为“同婚公投”的第10、12、14、15案，皆环绕着法律是否保障同性婚姻而展开，正反双方都有提出自己的公投案。16案则是台湾辩论数年不休的“废核 / 拥核”问题。 最后投票结果，不但与民进党的主张立场全然相左，地方选举同时丢掉多个县市的执政权，国民党高雄市长候选人韩国瑜更意外当选市长，翻掉高雄是台湾“深绿铁票区”的传说。 不少民进党支持者认为，是“同婚公投害了民进党”，然而，究竟是民众对同婚政策不满、所以不愿投给民进党的县市长候选人；抑或是为了表现对民进党的不满，才坚定投下“反对同婚”的一票？实际上无从得知。唯一可以确定的是，选举与公投之间相互影响的效应，极为明显。选举与公投同时举办，对于执政党是不利的。在野党很容易以民众的不满作为公投题旨，动员民众对执政党投下不信任票，进而达成“保送”在野党候选人拉下现任执政者的效果。 由于韩国瑜被绿营支持者认定是亲中的候选人，且具备直攻总统大位的气势，自2018年公投结束后，2019年初，在习近平“与各界探索一国两制方案”发言下，不少对中国反感的世代，自嘲开始出现“亡国感”，担心韩国瑜当选将促成两岸统一，则他们心目中的“台湾国”将不存。 自此开始，公投从“主权在民”的光荣象征，意外成了可能会让台湾“亡国”的不安定因子之一。这样的想法与动员辞令，一直延续到2021年的“四大公投案”，让“统独”——或者说要“亲中”还是“亲美”——的战争重返“公投”战场。 中美之间选边站？人民作主有多难？ 即将于2021年11月18日投票的四个公投，分别是：“核四商转”、“来自美国的莱克多巴胺猪肉进口”、“公投绑大选”与“藻礁与第三天然气接收站迁移”。 持平而论，这四个议题虽然牵涉国际贸易、能源转型等议题，但都可说是一般性的民生议题。但对于一些绿营选民来说，台湾好不容易走出2018年的“亡国感”阴影、迎来美国“友台”态度，正是亟需全民“团结抗中”的时刻。 对于这种选民或倡议者来说，这四个议题本身不容“就事论事”，重点是能不能彰显台湾价值、或者表达“反中 / 反反中”立场，才是重中之重。但是，这些议题本身自有历史渊源与内在逻辑理路，拥有自己的节奏与生命，绝非完全是表态反中、或对执政党投下不信任票的工具而已。在本次卷起千堆雪的“藻礁”议题，便是其中最好的例子。 “藻礁”，是一种分布于桃园大潭海岸的礁体，由无节珊瑚藻死亡钙化后沉积而成。根据学者探测，大潭藻礁有7500年历史，其多孔隙的构造，是众多海洋生物的栖地，让许多保育类海洋生物得以存活。 然而，因为台湾中油（台湾规模最大的国营石化能源公司）预定在此地兴建天然气接收站，用以发电，以取代燃煤与核能发电，在这样的工程下，藻礁可能遭到严重破坏。当地环保人士潘忠政领衔提出公投，要求这座天然气接收站迁移他处，保护藻礁生态。 这题藻礁公投与另一题“核四商转”，相互关连，都是关乎台湾能源转型与电力稳定的重要题目。然而，核四自80年代起即是家喻户晓的公共议题，藻礁议题的知名度，在2021年之前，却远远不如核四。一直到连署日期即将截止前，藻礁议题讨论度都“冷如寒冬”，仅有少数核心参与者孤军奋战。 但在连署日到期前夕，由于校园串连、知名艺人如郑宜农等人发文相挺，声量陡然升高，国民党见状，也加强组织动员，最后冲过连署门槛成案，也成为左右台湾2021年政治的重要事件。 持平而论，藻礁运动的核心与传播的路径，其实并不像部分民进党人所指控的“都是国民党的阴谋”，或许混杂着一些对执政党不满的情绪发泄，但更多是由公民社会对环境保护的纯朴支持与爱好所支撑。它是台湾过去三十年来环保与公民运动的其中一种样态：发起团体并无鲜明党派色彩，诉求本身亦不涉及统独，仅是因行动者以超乎常人的执着，“不顾大局”地倡议，却意外获得舆论声量与社会支持。 在社群媒体崛起前，台湾的乐生保留运动、反八轻（国光石化）运动与士林王家反都更运动均是这样的路径崛起，藻礁是近年罕见的、拥有全国知名度的案例。然而，在新冷战的格局下，藻礁也不免要承受比其他运动更多的国家发展与国族包袱。 举例而言，其中一支为藻礁案“不同意”拉票的论述，便是将天然气接收站与“护国神山”台积电的用电相连，论述出“支持藻礁就是延缓天然气接收、就是会让台湾缺电、台积电无法运作、影响国家安全”的逻辑。 与此共享同一逻辑的，还有美猪公投案。除了派出专家以科学证据论证一定剂量下的莱克多巴胺并不伤害人体健康，执政党与相关友好团体最常见的论述就是：近两年来美台关系友好、美国是台湾对抗中共最重要的伙伴，因此台湾民众不应该在美猪一案上投下“对美国不友善”的选项，以免与美国疏远。 这样的说法，确实打中不少选民的心。毕竟自2019年起，习近平“一国两制台湾方案”、香港抗争乃至共机持续不断地进入台湾的防空识别区，让台湾人对中共武力收复台湾的警戒心大幅提高。在公投前夕，尼加拉瓜宣布与台湾断交、与中共建交，更加深了部分选民“愿意向美国示好”的信念。 在战争威胁下，虽然台湾人的日子看来如常轻松，但一旦来到以公投彰显“主权在民”的关卡，便不可避免地会将藻礁、猪肉食品安全等“国内议题”，与中美台的大棋连动，批评他人不该投下“毫无大局观”的“反美亲中”的选项。 当然，国民党作为在野党的策略混乱，亦压缩了议题良性讨论的空间。为了与民进党的“四个不同意”做对，喊出了“四个都同意”的口号，结果是辖境内有三座核电厂的新北市长侯友宜坚持不愿意顺从党意喊出“同意核四重启”，相当程度说明了国民党本身战略的漫无章法与逻辑矛盾。 对于不愿意完全跟从政党口号选择“四个不同意 / 四个都同意”的台湾人来说，要做个“自主公民”的难度，无疑是越来越高。选情炽热，不断有人喊出“只要有一个同意就是25%像国民党、两个同意是50%像国民党”，反之亦然。 关于议题本身的讨论，虽然也十足热烈，但却总摆脱不了政党对决与国族阴影。即便是当年在立法院前高呼“还权于民”的行动者，今日都不得不承认：民意，这只飞出笼中的猛禽，可谓是“民主社会”难以承受之重。 在持续的战争阴影与新冷战压力下，实践“主权在民”的梦想有多难？问问台湾这次的公投便知。因为国家地位焦虑而生的公投幽灵，持续在台湾上空游荡。无论这里的人们愿不愿意，在可以预见的将来，公共生活的每一刻，都必须直面这只幽灵，无从逃避。